Apelação Cível. Direito Público Não Especificado. Licitação. Município de Taquara — TJRS
- Tribunal
- TJRS
- Processo
- 5001070-09.2011.8.21.0070
- Julgamento
- 26/02/2025
Ementa
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. LICITAÇÃO. MUNICÍPIO DE TAQUARA. REFORMA E AMPLIAÇÃO DA USINA DE TRIAGEM DE LIXO E CONSTRUÇÃO DE ÁREA DE ESTOCAGEM E COMPOSTAGEM. RESCISÃO UNILATERAL DO CONTRATO ADMINISTRATIVO. AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO PRESERVADOS ADMINISTRATIVAMENTE. AUSÊNCIA DE CERCEAMENTO. ARGUMENTOS FALACIOSOS DA CONTRATADA PARA JUSTIFICAR O DESCUMPRIMENTO. INACEITABILIDADE. CONDENAÇÃO POR LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ. I. Caso em exame Recurso de apelação interposto pela parte autora em face da sentença que julgou improcedentes os pedidos veiculados na intitulada "ação declaratória de inexistência/inexigibilidade/nulidade de dívida/CDA e de penalidade imposta c/c indenizatória por dano moral e perdas e danos". II. Questão em discussão Consistente em averiguar, principalmente, a (in)correção quanto ao procedimento adotado pela municipalidade para rescindir unilateralmente o contrato administrativo n. 07/2008. III. Razões de decidir 1) Primeiramente, valem alguns apontamentos: (a) não há explicação plausível para que a ação, ajuizada em 17/08/2011, tenha sido sentenciada apenas em 01/04/2024, especialmente porque a prova documental existente no processo seria suficiente para a formação da convicção; (b) justamente por ser a prova documental suficiente, a prova oral produzida em nada contribuiu para o desfecho, de modo que foi desnecessária; e (c) COMPLETAMENTE ABSURDA a postulação da empresa autora, eis que, além do evidente locupletamento indevido, aventurou-se com ação judicial dotada de argumentos despropositados, restando gritantemente caracterizada a dedução de pretensão contra fato incontroverso, a alteração da verdade dos fatos e o uso do processo para obtenção de objetivo ilegal (em última análise, diga-se: locupletar-se ainda mais dos cofres públicos). É lamentável ter o Poder Judiciário de examinar situações como esta, considerando a possibilidade do direito de ação. De qualquer sorte, há instrumentos, como a condenação por litigância de má-fé, que não podem deixar de serem aplicados em situações tão espantosas como esta, na qual a empresa, imbuída de má-fé, buscou a distorção dos fatos, com um discurso vitimizador (com o destaque para incontáveis contradições nas alegações contidas na petição inicial e nas razões recursais), quando, na verdade, é a única ensejadora da própria derrocada. 2) Em suma, a controvérsia em análise diz respeito a uma falácia levada a efeito pela empresa, com o objetivo de mascarar que o descumprimento contratual acarretador da rescisão não teria sido por ela ensejado, mas seria decorrente de licença ambiental falsa de responsabilidade do ente público, de modo que o Município, então, teria dado causa à inexecução contratual. 3) ​Por meio do Edital Tomada de Preços n. 004/2007, o Município tornou pública a abertura da licitação para "[...] contratação de empresa, sob o regime de empreitada global, compreendendo todo o material de primeira qualidade e mão de obra, para reforma e ampliação da usina de triagem de lixo e construção de área de estocagem e compostagem de lixo - sito a RS 239, Localidade Móquem - Distrito de Rio da Ilha [...]". O objeto foi adjudicado e homologado em favor da parte autora, em 13/02/2008, pelo valor global de R$ 299.998,16. 4) Em 14/02/2008, as partes firmaram o Contrato n. 007/2008, para a execução do objeto do procedimento licitatório, com prazo de início dos trabalhos em cinco dias, a partir do recebimento da autorização de serviço, expedida pela Secretaria Municipal de Planejamento e Habitação, fixando-se prazo de execução de noventa dias para a obra contratada (cláusula quinta). O contrato, em sua cláusula sexta, previu o dever de execução fiel, com a identificação de que cada parte seria responsável pelas consequências da inexecução total ou parcial e de que o acompanhamento e fiscalização seriam realizados por representante da Secretaria Municipal de Planejamento e Habitação. Além das obrigações da contratada (cláusula nona), a cláusula décima tratou da rescisão em casos, a título ilustrativo, de (a) retardamento do andamento da obra, (b) paralisação do serviço sem justificativa, e (c) desvio do projeto ou prestação de informações inverídicas, com a disposição de que (d) a contratada, em caso de rescisão, terá direito apenas ao pagamento dos serviços executados e aprovados pela fiscalização. Ainda, a cláusula décima primeira elenca as penalidades aplicáveis. Em síntese, significa dizer que a empresa teria de abril a junho/2008, para concluir a obra. 5) Por meio de Termo de Verificação de Obra, firmado por Engenheiro Civil do Município, em 04/06/2008, houve o apontamento de que alguns serviços estariam concluídos (galpão de obra 100%, locação da obra 80%, escavação do solo 100%, escavação em rocha 100%, sapata em concreto 30%, escavação mecânica 100%, fundação - pedra grês 100% e aterro com argila 60%), sugerindo-se a liberação de pouco mais de 1/6 do preço global em favor da contratada (R$ 52.262,00). Por intermédio do Memorando Interno n. 162/2008, datado de 20/06/2008, firmado pelo mesmo servidor municipal que assinou o termo de verificação de obra, foi solicitado "aditivo de prazo", com prorrogação de mais 120 dias (que, observe-se, é superior ao próprio prazo de 90 dias estabelecido para a conclusão no contrato ajustando originalmente), constando expressamente que "O prazo previsto para a entrega da obra é de 24 de junho de 2008, mas devido às dificuldades financeiras que a construtora vem encontrando, a mesma vem executados os serviços em um ritmo mais devagar". Dessa maneira, foi firmado termo aditivo, concedendo-se a prorrogação da execução da obra por mais 120 dias, conforme o memorando, fixando-se a conclusão, então, para 24/10/2008. ​6) Na sequência, mediante o Memorando Interno n. 251/2008, datado de 16/10/2008, o mesmo Engenheiro Civil do Município firmatário do Termo de Verificação de Obra e do Memorando Interno n. 162/2008, os quais, respectivamente, resultaram na liberação de 1/6 do preço em favor da empresa e na dilação do prazo da obra por prazo superior ao originalmente previsto, solicitiou, por meio do Departamento de Engenharia, novos "aditivo de prazo" e "aditivo de serviços", descrevendo o memorando expresssamente que "O prazo previsto para a entrega da obra é de 24 de junho de 2008, mas devido às dificuldades financeiras que a construtora vem encontrando, a mesma vem executados os serviços em um ritmo mais devagar" e que seria necessário acréscimo de quantia (R$ 41.707,92), considerando o balanço de redução e de acréscimo de serviços. A prorrogação do prazo da obra seria de mais 90 dias (fim em 24/01/2009); todavia, não há informação precisa nos autos de que teria sido firmado esse novo aditivo em favor da empresa (os documentos indicam que não). 7) ​Em 09/04/2008, por meio de Laudo de Vistoria, o Secretário da Planejamento do Município, Engenheiro Civil, constatou a inveracidade do Termo de Verificação de Obra, firmado pelo Engenheiro Civil do Município em 04/06/2008, descrevendo que uma quantidade ínfima dos serviços teriam sido realizados (galpão de obra não executado, locação da obra não executada, escavação do solo executado 100%, escavação em rocha não executada, sapata em concreto não executada, escavação mecânica executada 100%, fundação - pedra grês não executada e aterro com argila não executada), equivalendo a apenas R$ 412,96, de modo que R$ 49.849,04 dos serviços pagos não teriam sido executados. 8) Em decorrência da gravidade do laudo, o Secretário de Administração do Município encaminhou o expediente administrativo para a Assessoria Jurídica do Município, sobrevindo parecer jurídico, em 04/05/2009, pelo Procurador do Município, em que foi apontado que, com a assunção da nova gestão municipal à época, diversos problemas teriam sido identificados na contratação, salientando que estaria "[...] patente a má-fé da empresa licitante", que teria recebido paga​​mento não devido, o que atrairia a necessidade de rescisão do contrato. Outrossim, o parecer opinou pela necessidade de abertura de sindicância para apuração da responsabilidade do servidor, firmatário do Termo de Verificação de Obra inverídico. ​9) Nessa direção, o Prefeito Municipal firmou "notificação de rescisão e aplicação de penalidade" em face da empresa, "[...] tendo em vista o descumprimento do prazo para realização da obra (inciso I do art. 78 da Lei n. 8.666/1993), o cumprimento irregular do contrato (inciso II do art. 78 da Lei n. 8.666/1993), a paralisação da obra sem justa causa ou prévia comunicações à Administração (inciso III do art. 78 da Lei n. 8.666/1993), além do motivo de relevante interesse público tendo em vista a realização de pegamento de valor substancial sem que a obra tivesse sido realizada conforme laudo da Secretaria de planejamento e parecer jurídico [...]", com aplicação da "[...] penalidade de suspensão de licitar co o Município de Taquara, pelo prazo de doias anos, com fundamento na Cláusula Décima Primeira, item 11.1 do Contrato n. 007/2008", com a anterior concessão, de qualquer maneira, do prazo de cinco dias para apresentação de defesa. 10) ​A empresa apresentou defesa, a qual, basicamente, assemelha-se aos argumentos trazidos nesta ação, especialmente, quanto ao fato de que teria promovido a suspensão de "[...] suas atividades no local porque foi constatado que o licenciamento ambiental, que é responsabilidade do Município, não era um documento válido". Segundo a empresa, "Foi descoberto que a licença ambiental da obra não tinha validade 3 dias depois do pagamento da primeira parcela [...]". No mais, negou que as obras não estivessem sendo realizadas. No sentido de preservar o contraditório e a ampla defesa, o Procurador Jurídico do Município solicitou a realização de novo estudo técnico, tendo em vista a defesa apresentada pela empresa. Nesse sentido, houve nova vistoria pelo Secretário de Planejamento e Habitação, firmando, em 30/07/2009, mediante o Memorando n. 568/2009, em que apontou que inexistiria galpão no local, tampouco locação da obra, execução de sapatas e escavação, ressaltando que os demais serviços também não teriam sido executados. No que concerce à terraplanagem ao lado do galpão, a qual foi apontada pela empresa como feita, o Secretario noticiou que dois funcionários da Prefeitura foram, na verdade, os executores, com maquinário do próprio Município. ​11) Na sequência, por meio de parecer jurídico exarado em 05/08/2009, houve a análise da defesa, entendendo-se pela manutenção da decisão de rescisão unilateral do contrato, considerando a gravidade dos fatos e o preenchimento dos requisitos previstos na Lei n. 8.666/1993 aplicável à época. O parecer consignou o agir ilícito por parte dos agentes do Município, salientando a necessidade de apuração de responsabilidade. Por sua vez, destacou o recebimento de valores pela empresa que não seriam devidos. Ainda, acerca da licença ambiental, registrou que a contratação não teria deixado sem controvérsia a responsabilidade pela obtenção, mencionando que existiriam "[...] realmente indicativos de falsidade do documento de licença apresentado. Não resta esclarecida a origem do documento, se por parte da empresa, se por parte de algum agente municipal. Certo é que tal fato deverá ensejar a abertura de sindicância. Além disso, o fato da inexistência da licença também não retira a ilegalidade do recebimento de valores a maior por parte da empresa". Observe-se, inclusive, o acolhimento do parecer pelo Prefeito Municipal. 12) A Comissão Permanente de Sindicâncias, designada para apurar "[...] de onde surgiu, bem como quem falsificou o documento de licenciamento da obra de ampliação da Usina [...]", apontou que a investigação foi desencadeada a partir de um processo em que consta uma declaração da Secretaria de Meio Ambiente (Declaração n. 05/2008), encaminhada ao Prefeito da época, "[...] comunicando-o da suspeita de falsificação do documento de licenciamento da obra, sendo que nesta Declaração o atual Prefeito determinou a abertura de sindicância, em 28/02/2009". Nesse particular, em 26/11/2009, a Comissão concluiu ter havido realmente, a falsificação do documento "parecer para deferimento de licença de instalação", que teria sido praticada pela empresa contratada pelo Município para proceder à obtenção da licença, entendendo que essa empresa deveria ser responsabilizada por todos os transtornos causados, inclusive com a devolução dos valores a ela alcançados. A suspeita da falsificação tem alinhamento nos termos de inquirição da bióloga e da agente de fiscalização municipais. Os depoimentos revelam que o Chefe do Executivo Municipal, em 2008, quando da notícia da suspeita de falsificação do licença ambiental, teria ficado surpreso com a notícia e prometido tomar providências para apurar a suspeita, culminando na instauração de sindicância com a nova gestão municipal em 2009. 13) Importante ressaltar, então, que até o relatório final da Comissão, que apontou a ocorrência da falsificação da licença ambiental, que teria sido engendrada pela empresa contratada pelo ente municipal justamente para cuidar do procedimento de licenciamento, não havia nenhum reconhecimento formal pela administração municipal de irregularidade, de modo que, por óbvio, a autora, enquanto empresa contratada, não estava isenta de nenhuma de suas responsabilidades contratuais. 14) ​Não bastasse isso, ainda que, de fato, conforme constou no parecer jurídico, o edital licitatório e o contrato tenham sido silentes a respeito da responsabilidade pelo licenciamento, é incompreensível que, ciente de eventual fraude, como diz ter tomado ciência a empresa alguns dias após o recebimento do pagamento - por serviços que, grande parte, não executou -, não tenha notificado o Município, a fim de que o ente público pudesse diligenciar a respeito, sobrevindo o relato tão somente quando da apresentação da defesa a respeito da notificação da rescisão unilateral, de forma a tentar se escusar do não cumprimento sob a falácia de que o licenciamento irregular teria justificado a interrupção dos serviços - serviços que, repita-se, foram quase em sua integralidade não executados, até porque não serve mera planilha orçamentária de obra para rebater dois laudos in loco produzidos pelo Secretário Municipal de Planejamento e Habitação (um antes da defesa, e outro posteriormente à defesa, justamente para preservar/considerar o contraditório). ​15) A Comissão Permanente de Sindicâncias também foi designada para apurar a "[...] responsabilidade funcional do servidor [...], Engenheiro Civil, [...], que autorizou o pagamento de R$ 50.262,00 à empresa [...] referente à execução de serviços da obra de reforma da usina de lixo, os quais não foram executados [...]", concluindo o seu relatório final ter havido falta disciplinar do servidor, "[...] mas existem indícios de que esta falta foi incentivada pela ação de terceiros, porém não há provas substanciais a respeito, e por este motivo a Comissão não se sente plenamente habilitada para opinar pela aplicação de qualquer penalidade disciplinar ao servidor", sugerindo o encaminhamento ao Ministério Público, a fim de serem averiguadas as respectivas responsabilidades. Ainda que tivesse sido interessante saber sobre o desfecho dessas apurações e eventuais responsabilizações, inclusive para tornar mais rica a abordagem, não há nos autos informações mais precisas a esse respeito. De qualquer sorte, para fins desta ação, não há relevância impeditiva para o julgamento. 16) Nesse contexto, não se desconhece do entendimento desta Corte, no sentido de ser nulo o ato administrativo praticado por Prefeito Municipal que, sob o argumento de descumprimento contratual, rescinde unilateralmente o contrato, com aplicação de penalidade, sem que seja assegurado à contratada o exercício da ampla defesa e do contraditório; todavia, no caso dos autos, a rescisão unilateral partiu de notificação, na qual foi oportunizada expressamente a possibilidade de defesa/manifestação da contratada, seguida da exigência da própria administração de novo laudo técnico, em que foram consideradas as ponderações da contratada, resultando em decisão administrativa devidamente motivada, eis que evidenciada a quase completa inexecução contratual, de forma que deplorável a conduta da empresa que busca em juízo discutir o indiscutível. 17) A propósito, prevê o art. 77 da revogada Lei n. 8.666/1993 aplicável ao caso, que "A inexecução total ou parcial do contrato enseja a sua rescisão, com as conseqüências contratuais e as previstas em lei ou regulamento". Nesse ponto, constitui motivo para a rescisão do contrato, conforme o art. 78 da citada lei, "o não cumprimento de cláusulas contratuais, especificações, projetos ou prazos" (inciso I); "o cumprimento irregular de cláusulas contratuais, especificações, projetos e prazos" (inciso II); "a lentidão do seu cumprimento, levando a Administração a comprovar a impossibilidade da conclusão da obra, do serviço ou do fornecimento, nos prazos estipulados" (inciso III); e "razões de interesse público" (inciso XII). Tais motivos, devidamente apontados e justificados pela administração, com expressa previsão na cláusula décima do contrato firmado pelas partes, determinaram a incidência do art. 79 da referida lei, no sentido de que a rescisão do contrato poderá ser determinada por ato unilateral da administração, no caso dos incisos descritos, independentemente, portanto, da vontade da empresa ou autorização judicial, desde que, como observado na hipótese, o caso de rescisão contratual seja formalmente motivado, assegurando-se o contraditório e a ampla defesa (art. 78, § único, da Lei n. 8.666/1993), inclusive de envergadura constitucional (art. 5°, inciso LV, da CF). 18) Nessa linha de intelecção, a rescisão unilateral do contrato, ao contrário da argumentação da empresa, foi provocada por seu manifesto descumprimento contratual - inobservância de prazos, cumprimento irregular, paralisação da obra sem justa causa ou prévia comunicação à administração -, tendo havido o cumprimento de valor ínfimo, cujo equivalência se deu em relação muito a menos de 1% do preço do contrato, não havendo como ser apontado, com base na prova documental existente nestes autos, se haveria alguma espécie de ajuste entre a contratada e o servidor, firmatário do Termo de Verificação de Obra e dos Memorandos Internos ns. 162/2008 e 251/2008, que acarretaram nítidos benefícios à contratada (dilações de prazo esdrúxulas, liberação de valor mesmo com execução ínfima e acréscimo de valores contratuais). 19) De qualquer forma, o próprio servidor, que chegou a ser ouvido como testemunha em juízo (depoimento sem relevância, como já apontado da totalidade da prova oral produzida no feito), cuja idoneidade é "discutível", descreveu que a contratada estaria com dificuldades financeiras e estaria vagarosa no cumprimento. Por tudo isso, não se evidencia qualquer ilegalidade no agir da municipalidade quanto à rescisão unilateral do contrato e aplicação da penalidade (previstas nitidamente no contrato - cláusula décima e décima primenra), tendo sido respeitados a ampla defesa e o contraditório, de forma que não há nulidade a ser declarada no procedimento, tampouco acerca dos seus efeitos, e, consequementemente, não se há falar em qualquer valor a ser alcançado em favor da empresa. Por conseguinte, não merece trânsito a pretensão recursal. 20) Por fim, o que se identifica na petição inicial e nas razões de apelação é tentativa de falsear a verdade, de formulação de pretensão destituída de fundamento real e de produção de atos inúteis ou desnecessários à declaração ou defesa de direito inexistente (art. 77, incisos I, II e III, do CPC), evidenciando-se patente litigância de má-fé (art. 80, inciso I, II e III, do CPC), conforme antes apontado. Nesse particular, conforme já abordado, a empresa, que nitidamente enriqueceu indevidamente às custas do Município - e, em última análise, da própria sociedade -, ajuizou ação judicial com argumentos disparatados, buscando criar um cenário de vitimização, focado na existência de uma licença ambiental falsificada, à qual não teria dado causa, "olvidando-se" de que o Município foi quem padeceu com a situação: o ente público, além de ter sofrido calote da autora, sofreu também da empresa que contratara para a execução dos serviços relacionados à obtenção da licença. Repetindo-se: não existia autorização do Município para a interrupção das obras, até porque não tinha ciência da falsificação, cuja certeza apenas veio com o relatório final da sindicância, produzido posteriormente à rescisão uniteral do contrato. Assim, enquadrando-se a conduta da parte recorrente nas hipóteses do art. 80, incisos I, II e III, do Diploma Processual Civil, impõe-se sua condenação ao pagamento de multa em favor da parte contrária, no valor de 9,99% sobre valor atualizado da execução. Ressalta-se que as partes têm o dever de litigar com responsabilidade e agir de acordo com a boa-fé, sob pena de punição por litigância de má-fé, que não está acobertada por eventual gratuidade da justiça. IV. Dispositivo Por unanimidade, apelação desprovida. Dispositivos relevantes citados: Lei n. 8.666/1993, arts. 77, 78 e 79; e CPC, arts. 77, 80 e 81. Jurisprudência relevante citada: n/a.(Apelação Cível, Nº 50010700920118210070, Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Laura Louzada Jaccottet, Julgado em: 26-02-2025)